Potrebujeme európsky obranný pakt

budapest

Vystúpenie na konferencii Výzvy európskej politiky 18.novembra 2015 v Budapešti k téme “Východná politika Európskej únie”

            Vo svetle piatkových teroristických útokov v Paríži sa môže zdať, že hovoriť o východnej politike je trochu reliktom éry, ktorá sa už skončila. A možno v istom zmysle to aj pravda je. Udalosti posledných rokov na východ od hraníc Európskej únie iste nemožno podceňovať. Na Ukrajine zúri ozbrojený konflikt, Rusko v rozpore s pravidlami medzinárodného práva zabralo časť územia suverénneho štátu a na ľahkú váhu nemožno brať ani zatrpknutosť niekdajšej superveľmoci Východu, ktorá sa nechce zmieriť s tým, že také postavenie v súčasnom svete už nemá. Lenže práve v tomto, vzájomne tisícorakými novými väzbami poprepájanom svete, sa rozhorieva už nový globálny konflikt. O to zákernejší, o čo sú jeho zbrane a bojovníci ťažšie postrehnuteľní a ich útoky ťažšie predvídateľné. Často sa zvykne zdôrazňovať stará vojenská múdrosť, že svoju obranu podceňuje ten štát, ktorý vo svojej príprave zotrval mentálne i materiálne v podmienkach starej vojny. Ale ani to nie je ešte to najväčšie opomenutie, ktorého sa môže štát dopustiť. Najhoršie ale je, ak štát vo svojej politike zabudne na to, čomu má predovšetkým slúžiť. Ak podcení, alebo dokonca ignoruje obranu svojich občanov pred bezpečnostnými rizikami. Taká politika je v krátkodobom meradle naivná a v dlhodobejšej perspektíve zničujúca. Neobstojí.

            A práve v tomto zmysle sa mi vidí byť užitočné premýšľať o východnej politike Európskej únie. Pretože je súčasťou usporiadania, akým tento novodobý politický organizmus je, vrátane jeho slabých miest, a práve takéto premýšľanie môže byť aj výzvou pre zmeny, aké môžu Európe nielen navrátiť jej dejinnú iniciatívu, ale predovšetkým, mohli by účinne ochrániť stovky miliónov jej obyvateľov. Toto premýšľanie môže byť inšpiratívne nielen preto, lebo tu máme veľa nového, vrátane novej podoby „východného konfliktu“, ale i preto, lebo východná politika Západu má svoju veľmi poučnú históriu.

            Pôvodne som chcel svoje vystúpenie začať krátkou bájkou, v ktorej Aristoteles cituje iného gréckeho filozofa Antisthena: „Zajace snemovali a žiadali, aby si všetci boli rovní. A tu im povedali levy: ´Vašim rečiam, zajace, chýbajú také pazúry a zuby, ako máme my.´“ („Svět ezopských bajek“, Nakladatelství Svoboda, Praha 1976, str.470)

Východná politika sa stala po druhej svetovej vojne na viac ako štyri desaťročia určujúcou politickou témou Západu. Jeho konflikt s rozpínajúcim sa Sovietskym zväzom sa stal dominujúcim politickým zápasom vtedajšieho sveta. Bez preháňania sa tento zápas označuje termínom studená vojna.

            V počiatkoch tohto obdobia sa východná politika ešte len formovala. Utvárali sa predovšetkým bezpečnostné nástroje, ktoré ju mali garantovať. Vznikla Severoatlantická aliancia, ktorej jadrom bolo vojnou osvedčené anglo-americké spojenectvo a jej cieľom bol účinný odstrašujúci mechanizmus ochrany jej signatárov. Medzi nich však nepatril najväčší kontinentálny európsky národ, ktorého významná časť v tom čase formovala demokratický štát – Nemeckú spolkovú republiku. A práve vtedy sa zrodila myšlienka, vytvoriť pre západoeurópske štáty spoločnú bezpečnostnú základňu. Zdôrazňujem, že to nebolo proti NATO. Autora tejto idey, francúzskeho ministra zahraničných vecí Plevena k tomu viedli predovšetkým dve dôležité okolnosti. Bolo to v čase, keď nikto netušil, kam až Stalinova rozpínavosť podrobujúca si tradičné európske národy (vrátane tých našich) povedie a demokratické štáty západnej Európy boli prvé na rane. Angličanov, a hlavne Američanov, predsa len chránili ich geografické podmienky. Druhou okolnosťou bolo Západné Nemecko. Organizovať obranu západoeurópskeho priestoru bez Nemecka by sa prakticky nedalo. A tak sa zrodil tzv. Plévenov plán na vytvorenie Európskeho obranného spoločenstva. Mal utvoriť spoločnú európsku armádu, západoeurópske ministerstvo obrany, jednotný zbrojný rozpočet a zbrojný program. Bol to zaujímavý pokus o formulovanie viac štruktúrovanej východnej politiky Západu. Ak by sa to bolo bývalo podarilo, tak by v Európe bola mohla jestvovať i bezpečnostná základňa, ktorá by mohla presnejšie a citlivejšie reagovať i na deje, ktoré za Atlantickým oceánom vyzerali podstatne viac ako vnútorné veci „východného bloku“. Mám na mysli aj udalosti v Maďarsku v roku 1956, či v Československu v roku 1968, alebo v Poľsku po roku 1980. Ale nielen tieto. Plévenov plán mohol sformovať základňu pre skutočnú spoločnú zahraničnú politiku západoeurópskych štátov oveľa skôr, ako vznikol európsky politický útvar. Politiku, opierajúcu sa o reálne „pazúry a zuby“.

Takúto bezpečnostnú a politickú architektúru pre štruktúrovanú východnú politiku mimochodom v tom čase podporovali aj Američania. Zmluvu o vytvorení Európskeho obranného spoločenstva podpísali Francúzsko, Taliansko, štáty Beneluxu a západné Nemecko 27.mája 1952. Tento zaujímavý politický projekt však napokon stroskotal práve tam, kde vznikol. Vo Francúzsku. Francúzsky parlament po Stalinovej smrti odmietol dať súhlas s jeho ratifikáciou.

            Zodpovednosť za obranu Západu prevzali prakticky v plnom rozsahu Spojené štáty. Po zlyhaní EDC prijali do NATO aj Nemeckú spolkovú republiku. A tak sa stalo, že vo svete, v ktorom vždy prebieha zápas o moc a o záujmy, a preto základným kameňom zahraničnopolitickej stratégie nemôžu nebyť nástroje garantujúce bezpečnosť štátov, bolo úplne prirodzené, že po celú dobu studenej vojny koncipovali východnú politiku Západu rozhodujúcim spôsobom Spojené štáty. Európska integrácia sa v týchto podmienkach sústredila predovšetkým na ekonomickú spoluprácu.

            Až po páde Berlínskeho múru, rozpade východného bloku a napokon i rozpade bývalého Sovietskeho zväzu nadobudla európska integrácia i politickú dimenziu. Vznikol grandiózny politický zámer sformovať pre európske národy na Starom kontinente spoločný politický útvar, ktorý dostal meno Európska únia.

            Pre nás, ktorí sme v účasti na tomto deji videli predovšetkým oslobodenie sa spod diktátu Moskvy, to bolo obdobie nadšenia a optimizmu. Ale myslím si, že takto to vnímali i zakladajúce západoeurópske štáty.

            A práve v takomto duchu sa kládli základné piliere vnútorného usporiadania i politiky Európskej únie, vrátane toho, čo môžeme označiť za jej východnú politiku. Bolo to v čase, keď prevládalo nielen nadšenie ako mentálny pocit, ale predovšetkým v období, keď bolo vo svete oveľa pokojnejšie politické počasie. Zdalo sa, že hlavným poslaním politiky už prestávajú byť bezpečnostné otázky, ale stávajú sa nimi predovšetkým otázky ekonomické a sociálne. Niektorí z toho dokonca vyvodzovali tézu, že éra politiky sa končí, a nastupuje racionálne spravovanie záujmov, ktoré zabezpečí pokojný vývoj nového ľudstva. Takéto, dosť naivné predstavy výrazne ovplyvnili verejné diskusie po skončení studenej vojny.

            Vtedy sa formovali aj základné piliere východnej politiky Európskej únie. A tomu ony dodnes aj zodpovedajú.

            Inštitucionálne má súčasná podoba východnej politiky Únie dve základné rozlišovacie úrovne. Prvou je jej priame rozširovanie na východ a druhou je utvorenie osobitnej inštitucionalizovanej bázy nižšej úrovne s názvom „Východné partnerstvo“ v rámci širšieho politického rámca „Európskej susedskej politiky“.

            Rozširovanie Európskej únie na východ čerpá ešte dodnes z mentálneho nastavenia optimizmu začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia, že ide o účasť v exkluzívnom klube, v ktorom si každý podrží svoju suverenitu, ale zároveň svojmu ľudu poskytne neskutočnú životnú úroveň západných štátov. Iba blázon by to nechcel. V podstate s takýmto nastavením sme do Únie vstupovali aj my a do istej miery sa s ním uchádzajú o členstvo i ďalšie európske štáty. V tých počiatkoch nikoho ani vo sne nenapadlo, že rozširovanie Únie sa stane mocenským pokrom vo vzťahu k Rusku. Možno trochu i preto, lebo nebolo hlavne vo vnútri EÚ jasno o tom, či sa raz Rusko má stať jej súčasťou, alebo či ho ako cudzorodý prvok nechceme.

            Ekonomicko-sociálne parametre v podstate prevalcovali politiku. Ešte i teraz, v dramaticky zmenenom svete, majú stále o rozširovaní Únie rozhodovať predovšetkým ekonomické podmienky a úroveň demokratických pravidiel vo vnútri štátov, ktoré by mali záujem o členstvo. Inými slovami, o tom, či sa Ukrajina stane členom klubu, má ešte stále rozhodovať, či dodrží nejaké maastrichtské kritériá. A ani sami seba sa príliš nepýtame, či sa ony v krajine zmietanej vojnou, ktorá sa rozhorela práve pre politickú vôľu Ukrajiny stať sa súčasťou Únie, vôbec dodržať dajú.

            Východné partnerstvo je určené pre tých, ktorí ešte príslušné kritériá na vstup do EÚ nespĺňajú, prípadne pre takých, čo zatiaľ o vstupe ani neuvažujú, ale majú záujem o nižšiu úroveň, hlavne ekonomických väzieb s Úniou.

            Celá, takto inštitucionálne koncipovaná východná politika bola založená na optimistickej východiskovej premise, že je v zásade výhodné, a to predovšetkým z hľadiska ekonomicko-sociálneho, byť súčasťou Európskej únie, alebo sa k nej aspoň približovať, a že takýto proces je bilaterálnou vecou príslušného štátu a Únie.

            Toto sa za posledných sedem rokov dramaticky zmenilo. Štruktúry zostali, ale optimizmus vystriedali problémy zmeneného sveta. Éra, v ktorej si prechodne mnohí mysleli, že doba politiky sa skončila a nahradila ju racionalita ekonomických a sociálnych záujmov už patrí minulosti. Vo svete i v Európe.

            Viditeľným signálom tejto premeny bol už teroristický útok na Dvojičky v septembri 2001, a potom vypuknutie veľkej Krízy, ktorá rozkolísala ekonomiku celého sveta v roku 2008. Európska únia vo svojom vnútri tejto kríze čelí s námahou a za veľkých politických obetí. Štáty na východ od nej sa dostali do mocenského zápasu, ktorý rozpútalo postupne sa mocensky konsolidujúce Rusko.

            Nástroje, ktoré vznikli v čase pokojného a racionálneho postupného rastu Únie, zrazu nepostačujú. Nadšenie a optimizmus vystriedal tvrdý a neľútostný zápas, ktorý je zápasom aj o jej charakter, postavenie a vplyv, a časom možno o nič menšie, ako o jej prežitie.

            V júli tohto roku prijal Európsky parlament uznesenie, ktoré volá po návrate k základným hodnotám Európskej susedskej politiky. „Revidovaná susedská politika musí byť politickejšia, diferencovanejšia a založená na hodnotách a zásadách EÚ…“ uvádza sa v tlačovej správe Európskeho parlamentu z 9.7.2015. Aby ale akýkoľvek spoločenský organizmus mohol nadobudnúť politický charakter, potrebuje legitimitu. V demokratickom prostredí sa legitimita politiky opiera o voličov. A tu spočíva jadro problému politického usporiadania Európskej únie. Dlhoročný bývalý predseda českého ústavného súdu Pavel Holländer píše o paradoxe príznačnom pre podobu Únie. „Uvedený paradox by bolo možné označiť ako paradox medzi požiadavkou priamej demokratickej legitimity Únie a predstavou suverenity členských štátov akceptujúcou len postúpenie právomocí medzinárodným organizáciám, nie však štátnym útvarom. Paradox sa mení v contradictio in adiecto…“ Podľa Holländera Európska únia obsahuje federatívne i konfederatívne prvky. Výsledkom je, že „…takto koncipovaný priestor vzťahu medzi Úniou a členskými štátmi je priestorom neustáleho vyjednávania a nie priestorom aplikácie.“ A ďalej píše, že „…priama legitimácia je spojená s tendenciou k federalizácii.“ (podľa Pavel Holländer: „Základy všeobecné státovědy“, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2009, str.341-344)

            Preto formulovanie spoločnej zahraničnej a spoločnej obrannej politiky Európskej únie, či dokonca vytváranie tzv. obrannej únie, naráža práve na problém aplikácie. Dvadsaťosem suverénnych zahraničných politík, uchádzajúcich sa každá vo svojom členskom štáte o podporu a legitimitu svojich voličov, sa v dobe veľkých premien, ktorými prechádza dnešný svet, skoordinovať tak, aby výsledkom tejto koordinácie mohla byť pohotová schopnosť reagovať, prakticky nedá.

            To nie je neschopnosť európskych politikov. Problém je systémový. Nejestvuje žiaden historický príklad, kedy by nejaká konfederatívna štruktúra suverénnych štátov mohla dlhodobo koncipovať a presadzovať ucelenú zahraničnopolitickú líniu. Účinná zahraničná a bezpečnostná politika, a to platí aj na východnú politiku Európskej únie, vyžaduje federatívny prvok. Vyžaduje odovzdanie tejto časti suverenity členských štátov spoločnému exekutívnemu i zastupiteľskému orgánu s priamym mandátom voličov Európy. Iba tak získa spoločná zahraničná politika Únie ozajstnú legitimitu a začne budiť rešpekt veľkého hráča. Kým to tak nebude, bude sa pri riešení najzávažnejších mocenských problémov dnešného sveta Európska únia musieť naďalej spoliehať, že ich v konečnom dôsledku budú riešiť Spojené štáty.

            Pozoruhodne to vyjadril už v tridsiatych rokoch minulého storočia veľký vizionár José Ortega y Gasset. Už vtedy cítil, že európske národy, obrazne povedané „zakopávajú“ o malosť svojich štátov. Preto v súťaži o prestíž vo vtedajšom svete ťahajú oproti svojim konkurentom z druhej strany Atlantiku za kratší koniec. A to práve preto, lebo Američania vytvorili veľký federálny štát. O postavení vtedajšej Európy doslova píše: „Jej nádherná a dlhá minulosť ju privádzajú k novej epoche jej života, v ktorej sa všetko rozrástlo; preto štruktúry, ktoré zostali z minulosti, sú trpasličie a prekážajú jej v dnešnom rozlete. Európa sa utvorila vo forme malých národov… A teraz vidí, že musí prekonať samú seba. To je náčrt ohromnej drámy, ktorá sa odohrá v najbližších rokoch. Dokáže sa Európa oslobodiť od prežitkov, alebo navždy zostane ich väzňom? Už sa totiž raz v dejinách stalo, že veľká civilizácia odumrela preto, lebo nedokázala ničím nahradiť svoju tradičnú ideu štátu…“ (José Ortega y Gasset: „Vzpoura davů“, Naše vojsko, Praha 1993, str.111)

            Ortega y Gasset vtedy ešte netušil ako dramatický až ten proces naozaj bude. Musela prísť svetová vojna a len po nej sa proces európskej integrácie spustil. Až po polstoročí dospel do štádia únie európskych štátov. V konfederačnej požiadavke členských štátov udržať si i v nej vo svojich rukách svoju suverenitu v čo najširšom meradle, však znovu hrozí, že Európa zostane, povedané slovami tohto klasika politického myslenia, i napriek grandióznemu projektu Európskej únie, vo svojom praktickom konaní a rozhodovaní väzňom svojich tradičných malých pomerov.

            Aj Spojené štáty vznikli najskôr ako konfederácia trinástich amerických kolónií. V zápase o uchovanie nezávislosti a o prežitie však v priebehu jedného desaťročia rozpoznali, že takéto usporiadanie by nebolo akcieschopné, a tak sa v roku 1787 stali USA federáciou. Myslím si, že ani Európska únia sa v zápasoch budúcich rokov nebude môcť  vyhnúť jasnej odpovedi na dejinnú skúsenosť, že konfederatívne usporiadanie nebolo schopné nikdy a nikde dlhodobo prežiť.

Koncept federálnej európskej vlády zodpovednej priamo volenému Európskemu parlamentu, ktorý by bol zároveň aj skutočným zákonodarným orgánom Únie je však v súčasnosti ešte asi nereálny. Členské štáty EU ešte nepociťujú také nebezpečenstvo, aby obetovali časť svojej suverenity, a to ani v otázkach, ktoré by naozaj lepšie zabezpečila Únia. Možno raz príde taká doba, ale bude to za cenu veľkých napätí, a asi nie bez bolesti.

Minimalistickým modelom by však mohlo byť oprášenie idey niekdajšieho Plévenovho plánu a vytvorenie Európskeho obranného paktu. Musel by však prekročiť mentálne nastavenie, v ktorom by šlo len o akúsi koordináciu obranných politík. Reálny zmysel by mal len skutočný pakt. S mechanizmom, ktorý by v presne zadefinovaných prípadoch rozhodoval o najzásadnejšej otázke zahraničnej a obrannej politiky, teda o otázke vojny a mieru inak, ako z vôle vlád a parlamentov členských štátov. To je podstatou skutočne účinnej spojeneckej zmluvy. Presne takýto záväzok, odovzdávajúci veľmi významnú časť svojej zahraničnopolitickej suverenity dohodnutému mechanizmu, viacero európskych štátov už prijalo svojim podpisom pod Washingtonskú zmluvu. Lenže kým to tak je, tak o najzávažnejších otázkach východnej politiky štátov EÚ bude rozhodovať hlavný garant NATO, ktorými sú USA.

Európsky obranný pakt by samozrejme nemal byť alternatívou NATO. Mohol, a mal by však ísť oveľa hlbšie. Mal by zahŕňať nielen záväzok obrany napadnutého členského štátu, ale mal by riešiť aj iné bezpečnostné riziká. I nevojenské, ako sú energetické vydieranie, nezvládnuteľné migračné toky, živelné pohromy a teroristické útoky veľkého rozsahu.

Najdôležitejšou výzvou každej politiky je ale pozerať sa dopredu. Nedá sa vrátiť k starému svetu, kde sa nám môže zdať, že všetko malo svoje miesto a každý sa v tom vedel orientovať. Politický realizmus by nás mal viesť k rozpoznávaniu dynamiky súvekých dejov, aby sme dokázali predvídať, a v lepšom prípade aj ovplyvňovať ich budúci vývoj. To sa týka aj obrovských migračným pohybov, týka sa to zápasu s rastúcim radikalizmom a malo by sa to týkať aj tzv. susedskej politiky Európskej únie, vrátane tej východnej.

Únia bude významnejšia a mocnejšia, keď sa neuzavrie. Keď bude otvorená aj voči pristupovaniu ďalších štátov. Ale hlavne, ak sa pri tomto rozhodovaní bude riadiť stále viac politickými potrebami, zodpovedajúcimi realite zápasov súčasného a budúceho sveta. Ak sa Ukrajina dostala do vojny kvôli svojej túžbe patriť do priestoru Európskej únie, nemôžeme jej to odoprieť z dôvodov, ktoré sú politicky druhoradé! Ale pôjdem ešte ďalej. Predovšetkým politickými kritériami by sme mali posudzovať i približovanie sa balkánskych štátov k Únii, i ďalších štátov bývalého Sovietskeho zväzu, a napokon i Turecka. A v ešte zásadnejšom výhľade v konečnom dôsledku i toho, kto sa z vlastnej vôle stal vo východnom azimute našim súperom, teda Ruska. Pretože je oveľa viac objektívnych spoločných hrozieb a záujmov, ktoré sa týkajú tak Západu, ako Ruska. Teroristické útoky motivované náboženským fanatizmom sú rovnakým rizikom pre Moskvu, ako pre New York, alebo Paríž. Oveľa viac ako pre Peking či Teherán.

I keď by Európska únia mala byť vo svojej východnej politike oveľa radikálnejšia, a i keď to v súčasnosti vyvoláva v Kremli nevôľu a možno i nepriateľstvo, nikdy nezabudnime na to, že v novej vojne, ktorú rozpútavajú fanatici najrozličnejších proveniencií, bude oveľa lepšie, ak budú Východ i Západ spojencami!